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新时期南水北调工程战略功能及发展研究

2021-11-25

 

作为我国重要的水资源配置战略工程,南水北调工程(图1)已完成东、中线一期建设,自2013年通水至今产生了巨大的社会效益、经济效益和生态环境效益。随着京津冀协同发展等国家发展战略的推进和雄安新区建设的开展,以及黄淮海受水区对生态环境改善的迫切需求,对南水北调工程今后的功能定位、建设发展和运行管理提出了新的要求,迫切需要开展新时期南水北调工程战略功能及发展研究,为确立未来中长期(2021—2050年)南水北调工程发展战略和对策布局提供技术支撑。
水利重大科技问题重点领域战略研究项目“新时期南水北调工程战略功能及发展研究”,通过调研初步评估了南水北调已建工程功能作用及生态环境效益,总结了南水北调已建工程存在的不足和影响,针对新时期国家发展方略和工程面临的战略需求,提出了新时期南水北调工程应该具有国家重要水安全保障工程与国家生态文明工程相结合的战略功能定位;从发挥工程生态效益的角度,分析了南水北调工程进一步改善受水区生态用水的可能性;深入研究了南水北调工程中长期发展战略目标、重点任务和运营模式,提出了进一步发挥南水北调工程供水、生态和文化等综合效益以及相应的管理体制等保障措施建议。研究成果可为新时期南水北调工程战略功能定位和发展战略对策提供科技支撑,对南水北调一期工程的运行管理和后续工程的建设具有重要的参考作用。
该项目由水利部南水北调工程管理司负责,长江水利委员会长江科学院牵头,中国水利水电科学研究院、清华大学、黄河水利科学研究院、水利部发展研究中心等单位参与完成。项目于2019年9月正式立项,2020年12月7日顺利通过咨询审议和结题验收。项目形成《新时期南水北调工程战略功能及发展研究总报告》1份、《新时期南水北调工程战略功能及发展研究报告》简本1份、《新时期南水北调工程战略功能及发展研究调研报告》1份、水利重大科技问题研究成果清单1份、《新时期南水北调工程战略功能及发展研究摘要》宣传册1份,发表论文1篇。
 
1 主要研究成果
项目研究成果可为新时期南水北调工程战略功能定位和发展战略对策提供科技支撑,对于南水北调一期工程的运行管理和后续工程的建设具有重要的参考作用。
1.1 南水北调已建工程功能作用及生态环境效应评估
南水北调已建东、中线一期工程建设达到了预期目标,初步打通了长江水向华北和山东半岛等缺水地区的供水通道,阶段性构筑了基于南水北调工程的国家水资源配置骨干水网工程。工程运行安全平稳有序,工程经济社会效益超出预期,较大程度上改变了受水区供水格局,成为受水区城镇和工业供水的重要水源,甚至成为一些城市生活用水的主力水源。同时显著改善了城市饮用水水质,人民群众获得感、幸福感增强。工程生态环境效益超出预期,一定程度缓解了受水区城镇和工业与农业、生态用水矛盾,初步遏制了华北地区地下水超采趋势,而且工程水源区的水源地、工程沿线和受水区河湖生态环境在不同程度上得到修复。
1.2 新时期南水北调已建工程存在的不足
运行管理体制机制有待进一步完善,水价定价机制及水费使用亟需调整,水权制度及水市场建设尚需完善,生态补水长效机制和生态补偿制度尚未建立,标准规范化与需求尚有一定差距。东线一期工程不足之处包括:工程供水目标达成存在差距;工程运行统一管理体制不顺;工程效益发挥机制有短板;工程水质安全有隐患;工程输水方案不完善。中线一期工程不足之处包括:工程供水保障能力不足,水源供给压力大且存在风险;受水区水价政策有待调整,水权交易市场有待完善;生态补水工作机制亟待完善、价格政策尚待明确;工程综合效益尚未发挥充分;受水区水资源统一管理与配置方式有待加强。
1.3 新时期南水北调工程战略功能定位
为了全面推进和落实国家水资源空间均衡,进一步提升南水北调工程水资源配置战略作用,同时充分发挥工程的生态、文化和社会等综合集成效益,促进人与自然和谐共生,建议在新时期将南水北调工程功能定位进一步补充完善,在“国家水安全保障战略工程”的基础上,增加“国家生态文明工程”的定位,具体为:南水北调工程是缓解甚至解决我国北方水资源严重短缺、实现跨流域水资源科学配置、保障经济与人口、资源、环境协调发展的重大战略性基础设施工程,是新时代国家水网建设的战略骨干工程,今后更是促进我国生态环境保护与修复、南北协同发展及文化复兴、人与自然和谐共生的现代化生态文明国家工程。
同时,建议进一步提升南水北调工程的公益性、战略性和基础性地位,更加注重市场在水资源配置中的基础性作用;更加注重工程综合集成效益的发挥,提升工程品牌效应和社会形象,在生态环境保护、文化繁荣和大运河遗产传承等公益方面发挥更大作用。具体到东、中线工程,其功能定位也有所不同,各有侧重。
未来工程建设,应在更高更现代化层面上实现人与自然的和谐共生,从而成为人类生态文明建设的典范:千年生态文明工程。
1.4 适应高质量发展的南水北调工程水资源优化配置思路与高效利用途径
南水北调水应与受水区当地水资源统筹协调,形成节约高效、连通调度、多源互济、南北协同、多措并举的水资源配置格局。东、中线工程应继续秉承以本地水源为主、南水北调水为辅的水资源配置思路。
南水北调工程水资源配置应严格遵照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,充分考虑京津冀协同发展等国家战略部署,按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则,持续加强用水管理,全面建设节水型社会,提升水资源利用效率。逐步构建多措并举、统筹协调的水资源配置体系。综合采用工程和管理措施,加强节水、连通河湖、挖掘潜力、多源互济,保障经济社会可持续发展;同时加强河湖综合治理和生态修复,多措并举推进地下水超采区治理与修复,着力解决水资源短缺、水生态恶化、地下水超采等突出问题。形成多水源统筹协同的水资源配置体系,解决受水区发展面临的重大水问题。通过加快南水北调东、中线后续工程和东中互济连通工程建设,打造管理高效的连通水网,提高水资源调配能力,实现东中互济、多水源统筹改善生活供水、生产用水和生态补水。在合理配置当地水资源的基础上,以南水北调东、中线工程为骨干、“引黄入冀补淀”工程为补充,构建区域长江水、黄河水两水源多通道的外调水供水格局。同时提高南水北调东线水的利用效率,挖掘东线向黄河以北地区城市供水和河湖生态补水的潜力。
1.5 南水北调工程进一步改善受水区生态环境用水的可能性
参照受水区相关规划,估测2035年东、中线工程受水区河湖生态修复和地下水回补等生态环境需水量约100亿120亿m3/a,其中地下水压采和回补需水40亿50亿m3/a;河湖生态补水60亿80亿m3/a。通过加大当地中水回用、雨洪资源等非常规水资源利用、水源置换和配置、节水和压采等措施,可就地保障新增45亿55亿m3/a的生态环境用水,还存在55亿65亿m3/a的生态环境用水缺口,迫切需要外调水源来满足。为此需要进一步挖掘南水北调工程的生态补水潜力,其中,针对东线工程水源充足,近期可利用东线已建工程的富余能力,给华北和山东地区实施生态补水20亿30亿m3/a;未来东线二期工程建成后,预计还可新增生态补水潜力20亿30亿m3/a左右。针对中线工程,就水源条件而言,可直接用于受水区河湖生态补水的水量是有限的。正常情况下,不建议用丹江口水库的优质水直接给沿线河湖生态补水。
1.6 未来1530年南水北调工程建设发展目标和总体布局
未来1530年南水北调工程建设与发展目标包括:通过后期建设,形成东中西三线互连互通供水网络,与长江、黄河、淮河、海河水系一同搭建起“四横三纵,南北调配,东西互济”的大中华水网骨干脉络,为国家经济社会高质量发展提供持久水资源保障;建立完善的运管体制和监管机制,响应人们对美好生活环境的迫切需求,充分发挥工程的综合功能,促进水源区和受水区生态修复,构建大中华生态水网基础格局,有效保障和改善水源区和受水区生态安全;结合京杭大运河修复和沿线生态复合廊道建设,打造“幸福运河”,提升工程文化创意,促进南北文化融合发展,为美丽中国建设和实现中华梦提供水文化动力;在更高层面建设成为人与自然和谐共生的现代化生态文明国家工程,支撑中华民族伟大复兴和永续发展。
为实现新时期南水北调工程发展战略目标,围绕工程建设,南水北调工程发展的总体布局在时间上可按照近期、中期和远期三个阶段来开展。其中,近期(2021—2025年)为南水北调东中线后续工程规划建设期,中期(2026—2035年)为南水北调国家骨干水网格局形成期,远期(2036—2050年)为南水北调生态文明工程建设期。 
 
2 对策建议
为进一步适应经济社会高质量发展,建议在水资源配置管理方面:坚决贯彻“三先三后”和“四定”原则,加大受水区节水力度;东中互济,各有侧重,中线重点保城乡生活和工业供水安全,东线可扩大生态补水、农业抗旱用水;节水优先,做好引江水与当地水的多水源统筹,合理置换;实施优水优用,中线水质好,优先供给城乡生活用水;理顺水价关系,完善水价形成机制;政府和用水户合理分担,居民和企业承担供水费用、政府承担生态和应急抗旱用水成本;进一步加大水源区保护,建立长效生态补偿机制,实现受水区和水源区双赢目标;统筹协调综合确定调度计划,实施统一动态调度;构建沿程调蓄工程,系统防范工程风险。
为进一步发挥工程的生态环境效益,建议加强水源区洪水资源与沿线河湖及调蓄水库的统筹调度,扩大生态补水水量;推进东、中线工程与沿线河湖水系连通工程建设,扩大生态补水通道和范围;充分利用东线工程现有富余能力,加大生态补水力度,修复黄河以北大运河,将大运河打造为生态补水通道;建议制定科学优化的生态补水方案,完善相机补水部署;建立健全生态补水长效机制与生态补偿机制。
为进一步提升南水北调工程景观文化功效,建议系统规划东、中线工程沿线景观节点,打造特色生态文化景观复合廊道,其东、中线方面可结合大运河文化带建设,打造大运河航线滨岸生态景观与历史文化旅游景观;丰富南水北调涉水文化产业,促进南水北调文化传播;加强宣传教育科普基地建设,打造南北文化交流重要载体;加强南水北调文化发展与创新研究;打造南水北调品牌,扩大南水北调文化影响力。
为保障工程良性可持续发展,建议近期工程建设运行管理继续以准市场模式进行;中期通过集团公司深化改革,实行准市场模式下的差异化运营管理,东线工程可更多考虑生态补水、农业抗旱和运河修复等公益作用,中线工程则需注重供水市场培育和经营;远期推进建成政府主导的多种运营模式,进一步确立政府在生态补水和应急抗旱等公益行为的主导地位,同时也要确立市场在城市生活和工业供水中的主导作用,充分发挥市场对水资源配置的基础性作用。
为保障南水北调工程未来良性发展,建议在2021—2025年期间,进一步加强宏观层面研究、基础科学研究、工程建设和运管关键技术研究、管理体制机制与政策法规研究。建议根据新形势和新要求,适时开展《南水北调工程总体规划》修订工作,抓紧南水北调后续工程前期工作。建议在建设管理体制改革中深化研究工程的公益性以及南水北调后续工程投融资机制和政策保障,加大南水北调工程战略功能及发展相关的基础性和关键性科技创新支持力度,同时,在后续工作中进一步加强对于充分发挥南水北调工程综合效益(如发电、航运、旅游等)的发展目标、路径、主要措施等方面的研究。